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                          第六章 官制

                           

                            官制是政治制度中最繁复的一门。(一)历代设官既多,(二)而又时有变迁。(三)他的变迁又不是审察事实和制度不合而条理系统地改正的,而是听其迁流之所至。于是有有其名而无其实的,亦有有其实而无其名的。名?#23548;?#19981;相符,循其名遂不能知其实。而各官的分职,亦多无理论可循。求明白其真相,就很不容易了。然官制毕竟是政治的纲领。因为国家要达其目的,必须有人以行之。这行之之人,就是所谓官。所以明于一时代所设之官,即能知其时所行之政。对于历代的官制,若能知其变迁,即亦能知其政治的变迁了。

                            人的见解,总是较时代落后一些的。时代只有新的,而人之所知,却限于旧。对付未来的方法,总是根据既往的情形,斟酌而出之的。所以无论如何,不能全合。制度才定出来,即已不适于用。制度是拗不过事实的,(一)非格不能行,(二)即名存实亡,这是一切制度?#26082;?#27492;的,而官制亦不能例外。我国的官制,大略可?#27835;?#20845;期?#28023;?#19968;)自周以前,为列国时代的制度。(二)而秦及汉初统一时代的制度,即孕育于其末期。(三)因其大体自列国时代蜕化而来,和统一时代不甚适合,不久即生变迁。各方面变迁的结果,极其错杂不整。直至唐朝,才整理之,成为一种有系统的制度。(四)然整理甫经就绪,又和事实不符。唐中叶以后,又生变迁,而宋朝沿袭之。(五)元以异族,入主中原,其设施自有特别之处。明朝却沿袭著他。清朝的制度,又大略沿袭明朝。然因?#23548;是?#24418;的不同,三朝的制度,又自有其大相违异之处。(六)清朝末叶,因为政体改变,官制亦随之改变。然行之未久,成效不著。直至今日,仍在动荡不定之中。以上略举其变迁的大概,以下再略加说明。因为时间所限,亦只能揭举其大纲而已。

                            官有内外之分。内官即中央政府之官,是分事而治的。全国的政务,都汇集于此,依其性质而分类,一官管理一类的事。又有综合全般状况,以决定施政的方针的,是即所谓宰相。外官则分地而治。在其地界以内,原则上各事?#23478;?#31649;的。出于地界以外,则各事一概不管。地方区划,又依等级而分大小。上级大的区划,包含若?#19978;录?#23567;的区划。在行政上,?#24405;?#39035;听上级的指挥。这是历代官制的通则。

                            列国并立之世,到春秋战国时代,已和统一时代的制度相近了。因为此时期,大国之中,业已包含若干郡县。但其?#26087;恚?#20173;只等于后世一个最大的政治区域。列国官制?#33322;?#25991;?#39029;?#35828;三公、九卿、二十七大夫、八十一元士。但这只是爵,没有说出他的职守来。三公依今文家说,是司马、?#23601;健?#21496;空。九卿无明文。古文家说,以太师、太傅、太保为三公。少师、少傅、少保为三孤。冢宰、天官。?#23601;健?#22320;官。宗伯、春官。司马、夏官。司寇、秋官。司空冬官。为六卿。许慎《五经异义》。案今文说的三公,以配天、地、人。司马主天,?#23601;?#20027;人,司空主地。古文说的六卿,以配天、地、四时。此外还有以五官配五行?#20154;?#27861;。见《左氏》昭公十七年,二十九年。《春秋繁露·五行相胜篇》。这不过取古代的官,随意拣几个编排起来,以合学说的条理而已。和古代的事实,未必尽合。古代重要的官,不尽于此;并非这几个官特别重要;不过这几个官,亦是重要的罢了。司马是管军事的,?#23601;?#26159;统辖人民的,司空是管建设事务的。古代穴居,是就地面上凿一个窟窿,所以谓之司空。空即现在所用?#30446;?#23383;。《周官》冬官亡佚,后人以《考工记》补之。其实这句话?#37096;?#19981;住。性质既不相同,?#37096;上?#34917;?不过《考工记》也是讲官制的。和《周官》性质相类,昔人视为同类之书,合编在一起,后人遂误以为补罢了。《周官》说实未尝谓司空掌工事,后世摹仿《周官》而设六部,却以工部拟司空,这是后人之误,不可以说古事的。冢宰总统百官,兼管宫内的事务,其初该是群仆的领袖。所以大夫之家亦有宰。至于天子诸侯,则?#23548;时?#26469;差不多的。天子和诸侯、大国和小国制度上的差异,不过被著书的人说得如此整齐,和?#23548;?#20134;未必尽合。宗伯掌典礼,和政治关系最少,然在古代?#23381;?#36739;深之世,祭祀等典礼,是看得颇为隆重的。司寇掌刑法,其初当是军事?#38376;小?#35828;详第十章。三公坐而论道,三孤为之?#20445;?#22343;无职事。案《礼记·曾子问》说:“古者男子,内有傅,外有慈母。?#34180;?#20869;则》说:国君世子生,“择于诸母与可者,必求其宽裕?#28982;藎?#28201;良恭俭,慎而寡言者,使为子师,其次为慈母,其次为保母。”太师、太傅、太保,正和师、?#21462;?#20445;三母相当。古夫亦训傅,两?#25351;?#26412;系一语,不可以称妇人,?#26102;?#25991;言?#21462;?#28982;则古文的三公,其初乃系天子私人的侍从,本与政事无关系,所以无职事可言。《周官》说坐而论道之文,乃采诸《考工记》,然《考工记》此语,?#30333;?#32780;论道,谓之王公。”是指人君?#35029;?#19981;是?#22797;?#33251;言的,说《周官》者实误采。总而言之?#33322;?#25991;古说,都系春秋战国时的学说,未必和古代的事实密合。然后世厘定制度的人,多以经说为蓝本。所以虽非古代的事实,却是后世制度的渊源。

                            列国时代的地方区画,其大的,不过是后世的乡镇。亦有两种说法:《尚书大传说》:“古?#24605;?#32780;为?#20898;?#19977;邻而为朋,三朋而为里,七十二家,参看上章。五里而为邑,十邑而为都,十都而为师,州十有二师焉。”这是今文说。《周官》则乡以五家为比,比有长。五比为闾,闾有胥。四闾为族,族有师。五族为?#24120;?#20826;有正。五党为州,州有长。五州为乡,乡有大夫。遂以五家为?#20898;?#37051;有长。五邻为里,里有宰。四里为酂,酂有长。五酂为鄙,鄙有师。五鄙为县。县有正。五县为遂,遂有大夫。这是古文说。这两种说法,前者和井田之制相合,后者和军队编制相合,在古代该都是有的。后来井田之制破坏,所以?#21442;?#20043;制犹存,今文家所说的组织,就不可见了。

                            汉初的官制,是沿袭秦朝的。秦制则沿自列国时代。中央最高的官为丞相。秦有左右,汉通常只设一丞相。丞相之副为御史大夫。中央之官,都是分事而治的。只有御史是?#23454;?#30340;秘书,于事亦无所不预,所以在事实上成为丞相的副手。汉时丞相出?#20445;?#24448;往以御史大夫升补。武官通称为?#23613;?#20013;央最高的武官,谓之太?#23613;?#36825;是秦及汉初的制度。今文经说行后,改太尉为司马,丞相为?#23601;劍?#24481;史大夫为司空,谓之三公,并称相职。又以太常,本名奉常,掌宗庙礼仪。光禄勋,本名郎中令,掌宫,殿,掖门户。卫尉,掌宫门卫屯兵。太仆,掌舆马。廷尉,掌刑辟,尝改为大理。大鸿胪,本名典客,掌归义蛮?#25721;?#23447;正,掌亲属。大?#20061;?#26412;名治粟内史,掌?#28982;酢?#23569;府,掌山海池泽之税。为九卿。这不过取应经说而已,并无他种意义。三公分部九卿,太常、光禄勋、卫尉属司马。太仆、廷?#23613;?#22823;鸿胪属?#23601;健?#23447;正、大?#20061;?#23569;府属司空。亦无理论根据。有大事仍合议。后汉司马仍称太?#23613;K就健?#21496;空,均去大字,余皆如故。

                            外官:秦时以郡统县。又于各郡都设监御史。汉不遣监御史,丞相遣使分察州。案州字并非当时的区域名称,后人无以名之,乃名之为州。所以截至成帝改置州牧以前,州字只是口中的称呼,并非法律上的名词。武帝时,置部刺史13人,奉诏书6条,分察诸郡。(一)条察疆宗巨家。(二)条察太守侵渔聚敛。(三)条失刑。(四)条选举不平。(五)条子弟不法,都是专属太守的。(六)条察太守阿附豪强。成帝时,以何武之?#35029;?#25913;为州牧。哀帝时复为刺史。后又改为州牧。后汉仍为刺史,而止十二州,一州属司隶校?#23613;?#27494;帝置,以治巫蛊的,后遂命其分察一部分郡国。案《礼记·王制》说:“天子使其大夫为三监,监于方伯之国,国三人,”这或者傅会周初的三监,说未必确,然天子遣使监?#21448;?#20399;,?#23548;?#22823;国之君,遣使监视其所封或所属的小国。则事所可有。大夫之爵,固较方伯为低。秦代御史之长,爵不过大夫。汉刺史秩仅600石,太守则2000石。以卑临尊,必非特创之制,必然有所受之。以事实论,监察官宜用年少新进的人,任事的官,则宜用有阅历有资望之士,其措置亦很适宜的。何武说:“古之为治者,以尊临卑,不以卑临尊,”不但不合事宜,亦且不明经义。旧制恢复,由于朱博,其议论具载《汉书》,较之何武,通达多了。太守,秦朝本单称守,汉景帝改名。秦又于各郡置尉,景帝亦改为都?#23613;?#20140;师之地,秦时为内史所治。?#20309;?#24093;改称京兆尹,又?#21046;?#22320;置左冯翊,右扶风,谓之三辅。诸王之国,设官本和汉朝略同。亦有内史以治民。七国乱后,景帝乃令诸侯王不得自治民,改其丞相之名为相,使之治民,和郡守一样。县的长官,其秩是以户数多少分高下的。民满万户以上称令,不满万户称长。这由于古代的政治,是属人主义,而非属地主义之故。侯国的等级,与县相同。皇太后、公主所食的县称为邑。县中兼?#26032;?#22839;的谓之道。这亦是封建制度和属人主义的色采。

                            秦汉时的县,就是古代的国,读第三章可见。县令就是古代的国君,只能总握政治的枢机,发踪指示,监督其下。要他直接办事,是做不到的。所以真正的民政,非靠地方自治不可。后世地方自治之制,日以废坠,所以百事俱废。秦汉时则还不然。据《汉书·百官公卿表》和《续汉书·百官?#23613;罰?#20854;时的制度系以十家为什,五家为伍,一里百家,有里魁检察善恶,以告监官。十里一亭,亭有长。十亭一乡,乡有三老,有秩啬夫、游徼。三老管教化,体制最尊。啬夫职听讼,收赋税,其权尤重。人民竟有知啬夫而不知有郡县的。见《后汉书·爰延传》。和后世绝不相同。

                            以上所述,是秦及汉初的制度。行之未几,就起变迁了。汉代的丞相,体制颇尊,权限亦广。所谓尚书,乃系替天子管文书的,犹之管衣服的谓之尚衣,管食物的谓之尚?#24120;?#19981;过是现在的管卷之流。其初本用士人,?#20309;?#24093;游宴后庭,才改用宦官,谓之中书谒者令。武帝死后,此官本可废去,然自武帝以来,大将军成为武官中的高职。昭宣之世,霍光以大将军掌握政权。其时的丞相,都是无用或年老的人,政事悉从中出。沿袭未改。成帝时,才罢中书宦官,然尚书仍为政本,分曹渐广。后汉光武,要行?#30342;?#20043;术。因为宰相都是位高望重的人,不便?#30342;?#20182;,于是崇以虚名,而政事悉责成尚书。尚书之权遂更大。?#20309;?#24093;握权,废三公,恢复丞相和御史大夫之职。此时相府复有大权,然只昙花一现。?#20309;?#24093;篡汉后,丞相之官,遂废而不设。自?#33322;?#33267;南北朝,大抵人臣将篡位时则一设之,已篡则又取消。此时的尚书,为政务所萃,然其亲近又不敌中书。中书是?#20309;?#24093;为?#21644;?#26102;所设的秘书监,文帝篡位后改名的,常和天子面议机密。所以晋初荀勖从中书监迁尚书令,?#24605;?#36154;他,他就发怒道:“夺我凤皇池,诸君何贺焉”了。侍中是加官,在宫禁之中,伺候?#23454;?#30340;。汉初多以名儒为之。从来贵戚子弟,多滥居其职。宋文帝自荆州入立,信任王府旧僚,都使之为侍中,与之谋诛徐羡之等,于是侍中亦参机要。至唐代,遂以中书、门下、尚书三省为相职。中书主取旨。门下主封驳。尚书承而行之。尚书诸曹,?#33322;?#21518;增置愈广,皆有郎以办事。尚书亦有兼曹的。隋时,?#23478;?#21519;、户、礼、兵、刑、工六曹分统诸司。六曹皆置侍郎,诸司则但置郎。是为后世以六部分理全国政务之始。三公一类的官,?#33322;?#21518;亦时有设置,都不与政事,然仍开府分曹,设置僚属。隋唐始仿《周官》,以太师、太傅、太保为三公,少师、少傅、少保为三孤,都不设官属。则真成一个虚名,于财政亦无所耗费了。九卿一类的官,以性?#20107;郟?#23454;在和六部重复的。然历代都相沿,未曾并废。御史大夫改为司空后,御史的机关仍在。其官且有增置。唐时?#27835;?#19977;?#28023;?#26352;台?#28023;?#20365;御史属之。?#22351;鈐海?#27583;中侍御史属之。曰监?#28023;?#30417;察御史属之。御史为天子耳目,历代专制君主,?#23478;?#38450;臣下的壅蔽,所以其权日重。

                            前汉的改刺史为州牧,为时甚暂。至后汉末年,情形就大不同了。后汉的改刺史为州牧,事在灵帝中平五年,因四方叛乱频仍,刘焉说由刺史望轻而起。普通的议论,都说自此以后,外权就重了。其实亦不尽然。在当时,并未将刺史尽行改作州牧。大抵资深者为牧,?#26159;?#32773;仍为刺史,亦有由刺史而升为牧的。然无论其为刺史,为州牧,?#23548;?#19978;都变成了郡的上级官,而非复监察之职。而且都有兵权,如此,自然要尾大不掉了。三国分离,刺史握兵之制,迄未尝改。其为?#20197;矗?#22312;当时是人人知道的。所以晋武帝平吴后,立即罢州牧,省刺史的兵,去其行政之权,复还监察之职。这真是久安长治之规。惜乎?#20843;?#26377;其?#35029;?#19981;卒其事。?#34180;?#32493;汉书·百官志注》语。而后世论者,转以晋武帝的罢州郡兵备,为召乱的根源,真是殉名而不察其实了。东晋以后,五胡扰乱,人民到处流离播迁,这时候的政治,还是带有属人主义的。于是随处侨置州郡,州的疆域,遂愈缩愈小,寖至与郡无异了。汉朝只有13州,梁朝的疆域,远小于汉,倒有107州。此时外权之重,则有所谓都督军事,有以一人而督数州的,亦有以一人而督十数州的。甚至有称都督中外诸军的。晋南北朝,都是如此。后周则称为总管。隋时,并州郡为一级。文帝开皇三年,罢郡,以州统县,职同郡守。炀帝改州为郡。并罢都督府。唐初,又有大总管,总管,后改称大都督,都督,后又罢之。分天下为若干道,设观察使等官,还于监察之旧。

                            唐代的官制,乃系就东汉、魏、晋、南北朝的制度,整理而成的。其实未必尽合当时的时势。所以定制未几,变迁?#21046;稹?#19977;省长官,都不除人。但就他官加一同中书门下平章事等名目,就视为相职了。而此两省的长官,实亦仍合议于政事堂,并非事后审查封驳。都督虽经废去,然中叶以后,又有所谓节度使。参看第九章。所驻扎的地方,刺史多由其兼领。支郡的刺史,亦都被其?#34506;?#32780;失职。其专横,反较前代的刺史更甚。这两端,是变迁最大的。而中叶以后,立检校、试、摄、?#23567;?#30693;等名目,用人多不依资格,?#27835;?#23435;朝以差遣治事的根源。

                            宋朝设中书省于禁中。宰相称同平章事,次相称参知政事。自唐中叶以后,户部不能尽总天下的财?#24120;?#20998;属于度支、盐铁二使。宋朝即合户部、度支、盐铁为三司,各设使,?#20445;?#20998;案办事。又设三司使副以总之,号为计相。枢密使,唐时以宦官为之,本主传达诏命。后因宦官握兵,遂变为参与兵谋之官。宋朝亦以枢密院主兵谋。指挥使,本藩镇手下的军官。梁太祖篡位后,未加改革,遂成天子亲军。宋朝的禁军,都隶属殿前司、侍卫马军亲军司、侍卫步军亲军司。各设指挥使,谓之三衙。宋初的官,仅以寓禄秩,即借以表明其官有多大,所食的俸禄有多少。而别以差遣治事。名为某官的人,该官的职守,都是与他无涉的。从表面上看来,可谓错乱已极。但差遣的存废、离合,都较官缺为自由,可以密合事情。所以康有为所著《官制议》,有《宋官制最善》一篇,极称道其制。宋朝的改革官制,事在神宗元丰中,以《唐六典》为模范。然卒不能尽行。以三省长官为相职之制,屡经变迁,卒仍复于一个同平章事,一个参知政事之旧?#30343;?#23494;主兵之制,本来未能革除;三衙之制,亦未能改;便可见其一斑。

                            宋初惩藩镇的跋扈,悉召诸节镇入朝,赐第留之京师,而命朝臣出守列郡,谓之权知军州事。特设通判,以?#21046;?#26435;。县令亦命京朝官出知,以削藩镇之权,而重?#37196;?#20043;选。特设的使官最多。其重要的,如转运使,总一路的财?#24120;?#21457;运使,漕淮、浙、江、湖六路之粟。他如常?#35762;?#30416;、茶马、?#21491;薄?#24066;舶,亦都设立提举司,以集事权于中央。太宗命诸路转运使,各命常参官一人,纠察州军刑狱。真宗时,遂独立为一司,称为提点刑狱,简称提刑。是为司法事务,设司监察之始。南渡后,四川有总领财赋。三宣抚司罢后,见第九章。亦设总领以筹其饷。仍带专一报发御前军马文字衔,则参预并及于军政了。

                            元朝以中书省为相职,枢密使主兵?#20445;?#24481;史台司纠察。尚书省之设,专以位置言利之臣。言利之?#21450;埽?#30465;亦旋废。而六部仍存,为明清两朝制?#20154;?#26412;。设宣政院于中央,以辖吐蕃之?#24120;?#20134;为清代理藩院之制所本。元代制度,关系最大的是行省。前代的尚书行台等,都是暂设的,以应付临时之事,事定即撤。元朝却于中原之地,设行中书省十,行御史台二,以统辖路府州县。明朝虽废之而设布政、按察两司,区域则仍元之旧。清朝又仍明之旧。虽然略有?#27835;觶?#36824;是庞大无伦,遂开施政?#36136;瑁?#23614;大不掉之渐了。唐初,惟京?#20303;?#27827;南称府设尹,后来梁州以为德宗所巡幸,亦升为兴元府。宋朝则大州皆升为府,几有无州不府之势。其监司所辖的区域则称为路。元于各路设宣慰司,以领府州县而上属于省。然府亦有不隶路而直隶于省的。州有隶于府的,亦有不隶于府,而直隶于路的。其制度殊为错杂。

                            明清两朝的制度,大体相沿。其中关系最大的,在内为宰相的废罢,在外为省制的形成。明初本亦设中书省,以为相职。后因胡惟庸谋反,太祖遂废其官,并谕后世子孙,不得议设宰相。臣下有请设宰相的,处以极刑。于是由天子亲领六部。此非嗣世之主所能,其权遂渐入殿阁学士之手。清世宗时,又设立军机处。机要之事,均由军机处径行,事后才下内阁,内阁就渐渐的疏阔了。六部:历代皆以尚书为主,侍郎为副。清代尚侍皆满汉并置。吏、户、兵三部,又有管部大臣,以至权责不一。明废宰相后,政务本由六部直接处理。后虽见压于内阁,究竟权力还在。吏兵二部,尤真有用?#24605;?#25351;挥军事之权,清朝则内官五品,外官道府以上,全由内阁主持。筹边之权,全在军机。又明朝六部用人,多取少年新进,清朝则一循资格,内官迁转极难,非六七十不得至尚侍。管部又?#23548;?#24046;,不能负责。于是事事照例敷衍,行政全无生气了。

                            御史一官,至明代而其权益重,改名为都察院。都御史、副都御史、佥都御史均分置左右。又有分道的监察御史。在外则?#33334;?#28165;军,提督学校,巡漕,巡盐等事,一以委之,而?#33334;从?#21490;代天子巡狩,其权尤重。这即是汉朝刺史之职。既有?#33334;矗?#26412;可不必再行遣使。即或有特别事务,非遣使不可,亦以少为?#36873;?#28982;后来所谓巡抚者,愈遣而愈频繁。因其与?#33334;从?#21490;不相统属,权限不免冲突,乃派都御史为之。其兼军务的加提?#36739;危?#36758;多事重的,则称总督。清代总督均兼兵部尚书,右都御史,巡抚均兼兵部侍郎,右副都御史,又均有提督军务,兼理粮饷之衔,成为常设的官了。给事中一官,前代都隶门下省。明废门下省,而仍存给事中,独立为一官,分吏、户、礼、兵、刑、工六科,以司审查封驳。其所驳正,谓之科参,在明代是很有权威的,清世宗将给事中隶属于都察?#28023;?#23601;将审查和纠察,混为一谈了。翰林在唐朝,为艺能之士。如书、画、弈棋等。待诏之所,称为杂流,与学士资望悬绝,玄宗时,命文学之士居翰林中,称为供奉。与集贤殿学士分掌制?#23613;?#21518;改称为学士,别立学士?#28023;?#21363;以翰林名之。中叶后颇参机密,王叔文要除宦官,即居翰林中,可见其地位的重要。宋代专以居文学之士,其望愈清。至明中叶后,则非进士不入翰林,非翰林不入内阁,六部长官,亦多自此而出。其重要,更非前代所及了。

                            外官:明废行省,于府州之上,设布政、按察两司,分理民政及刑事,实仍为监司之官。监司之官侵夺地方官权限,本来在所不免。清代督抚既成为常设之官,又明代布政司的参政?#25105;椋?#20998;守各道,按察司的副?#23448;?#20107;,分巡各道的,至清朝,亦失其本来的性质,而在司府之间,俨若别成为一级。以府州领县,为唐宋相沿之制。元时,令知州兼理附郭县事,明时遂省县入州,于是州无附郭县。又有不领县而隶属于府的,遂有直隶州与散州之别。清时,同知、通判有驻地的谓之厅,亦或属于府,或直达布政司,称为散厅及直隶厅。地方制度,既极错杂。而(一)督抚,(二)司,(三)道,(四)府、直隶州、厅,(五)县、散州、厅,?#23548;?#25104;为五级。上级的威权愈大,?#24405;?#30340;展?#21152;选?#31215;弊之深,和未造中央威权的不振,虽有别种原因,官制的不善,是不能不尸其咎的。

                            藩属之地,历代都不设官治理其民,而只设官监督其酋长,清朝还是如此的。奉天、吉林、黑龙江三省,清朝称为发祥之地。其实真属于满洲部落的,不过?#21496;?#19968;隅。此外奉天全省,即前代的辽东西,本系中国之地。吉黑两省,亦是分属许多部落的,并非满洲所有。此等人民,尚在部落时代,自不能治以郡县制度。清朝又立意封锁东三省,不许汉人移殖。所以其治理之法,不但不能进步,而反有趋于退步之势。奉天一省,只有奉天和锦州两府,其余均治以将军,副都统等军职。蒙古,新疆,西藏亦都治以驻防之官。这个固然历代都是如此,然清朝?#23454;蔽?#21147;东侵之时,就要情见势绌了。末年回乱平后,改新疆为行省。日俄战后,改东三省为行省。蒙古,西藏,亦图改省,而未能成功。藩属之地,骤图改省,是不易办到的。不但该地方的人民,感觉不安。即使徼?#39029;?#21151;,亦不易得治理其地的人才。蒙藏的情形,和新疆,东三省是不同的。东三省汉人已占多数,新疆汉人亦较多,蒙藏则异于是。自清末至民国初年,最好是中央操外交,军事,交通,币制之权,余则听其自治。清季既不审外藩情势和内地的不同,操之过?#20445;?#20197;?#24405;?#32780;生变。民国初年,又不能改弦易辙,许其自治,以生其回面内向之?#27169;?#26460;绝强邻的觊觎。因循既久,收拾愈难,这真是贾生所说,可为痛哭、流涕、长太息的了。

                            以上是中国的旧官制,中西交通以来,自然不能没有变动。其首先设立的,是总理各国事务衙门。实因咸丰?#22235;輳?#20013;英《天津条约》规定要就大学士、尚书中简定一?#20445;?#21644;英国使臣接洽而起,不过迫于无可如何,并非有意改革。内乱平后,意欲振兴海军,乃设立海军衙门。后来却将其经费,移以修理颐和园,于是中日战后,海军衙门反而裁撤了。庚子以后,又因条约,改总理衙门为外务部,班列六部之前。其时举办新政,随事设立了许多部处。立宪议起,改革旧官制,增设新机关,共成外务、吏、民政、新设的巡警部改。度支、户部改。新设的财政处,税务处并入。礼、太常,光禄,鸿胪三寺并入。学、新设的学务处改,国子监并入。陆军、兵部改,太仆寺和新设的?#32321;?#22788;并入。农工商、工部改,新设的商部并入。邮传、理藩、理藩院改。法刑部改。十一部,除外务部有管理事务大臣,会办大臣各一人外,余均设尚书一人,侍郎二人,不分满汉。都察院亦改设都御史一人,副都御史二人。前此左都御史,满汉各一。左副都御史各二。右都御史、副都御史但为督抚兼衔。大理寺改为?#28023;?#20197;司最高审?#23567;?#23459;统二年,立责任内阁。设总协理大臣。裁军机处及新设的政务处及吏、礼二部,其事务并入内阁。而增设海军部及军谘府。今之?#25991;?#37096;。改尚书为大臣,与总协理负连带责任。外官则仍以督抚为长官。于其下设布政、提法、按察司改。提学、盐运、交涉五司,劝业、巡警二道,而裁分巡,分守道。此等制度,行之为日甚?#24120;?#21021;无功过可言。若从理论上评论:内官增设新官,将旧官删除归并,在行政系统上,自然较为分明,于事实亦较?#26159;小?#33509;论外官,则清末之所以尾大不掉,行政?#36136;瑁?#20854;症结实在于省制。当时论者,亦多加以攻击。然竟未能改革,相沿以迄于今,这一点不改革,就全部官制,都没有更新的精神了。

                            民国成立,《临时政府组织大纲》定行政?#27835;?#37096;,为外交、内务、财政、军务、交通。这是根据理论规定的,后修改此条。设陆军、海军、外交、司法、财政、内务、教育、实业、交通九部。其时采美国制,不设总理。孙文逊位后,袁世凯就职?#26412;?#20020;时政府组织大纲》改为《临时约法》,设总理,分实业为农林、工商两部。三年,袁世凯召开约法会议修改《临时约法》为《中华民国约法》。即所谓《新约法》。复废总理,设国务卿。并农林、工商两部为农商部。袁世凯死后,黎元洪为总统,复设总理。外官:民军起义时,掌握一省军权的称都督。管理民政的称民政长。废司、道、府、直隶州、厅及散州,厅的名称,但存县。袁世凯改都督为将军,民政长为?#33334;?#20351;。于其下设道尹。护国军起,掌军权的人,复称都督。黎元洪为总统,改将军、都督都称督军,?#33334;?#20351;称省长。其兼握几省兵权,或所管之地,跨及数省的,则称巡阅使。裁兵议起,又改称督理或督办军务善后事宜,然其尾大不掉如故。国民党秉政,在训政时期内,以党代人民行使政权,而以国民政府行使治权。其根本精神,和历代的官制,大不相同,其事又当别论。

                            无官之名,而许多行政事务,实在倚以办理的为吏。凡行政,必须依照一定的?#20013;?#22240;此职司行政的人,必须有一定的?#38469;酢?#36825;种?#38469;酰?#39640;级官员往往不甚娴习,甚或不能彻底通晓,非有受过教育,经过实习的专门人员以辅助之不可。此?#20173;?#20219;,从前即落在胥吏肩上。所以行政之权,亦有一部分操于其手。失去了他,事情即将无从进行的。吏之弊,在于只知照例。照例就是依旧,于是凡事都无革新的精神。照例的意思,在于但求无过,于是凡事都只重形式,而不?#36866;导省?#29978;至利用其专门智识以舞?#20303;?#25152;以历来论政的人,无不深恶痛绝于吏,尤以前清时代为甚,然其论亦有所蔽。因为非常之事,固然紧要,寻常政务,实更为紧要而不可一日停滞。专重形式,诚然不好,然设形式上的统一不能保持,政治必将大乱。此前清末年,所以诏?#27665;?#21519;,而卒不能行。其实从前所谓吏,即现在所谓公务?#20445;?#20854;职?#23548;?#37325;要。而其人亦实不能缺。从前制度的不善,在于(一)视其人太低,于是其人不思进取,亦不求名誉,而惟利是图。(二)?#21046;?#20154;太无学识,所以只能办极呆板的事。公务员固以?#38469;?#20026;要,然学识亦不可全无,必有相当的学识,然后对于所行之政,能彀通知其原理,不至因过于呆板而?#35789;?#21407;意。?#20013;?#25919;的人,能通知政治的原理,则成法的缺点,必能被其发见。于立法的裨益,实非浅?#30465;?#26132;时之胥吏,是断不足以语此的。(三)其?#21364;?#30340;,则在于无任用之法,听其私相传?#20898;?#20132;结?#27529;幀?#33258;民国以来,因为政治之革新,法律的亟变,已非复旧时的胥吏所能通晓,所以其人渐归自然淘汰,然现在公务员的任用、考核,亦尚未尽合法,这是行政的基础部分,断不可不力求改良的。

                            古代官职的大小,是以朝位和命数来决定的。所谓命数,就是车服之类的殊异。古人所以看得此等区别,甚为严重。然因封建制度的破坏,此等区别,终于不能维?#33267;恕?#26397;位和俸禄的多少,虽可分别高低,终嫌其不甚明显。于是有官品之别。官品起于南北朝以来。南朝陈分九品。北朝魏则九品之中,复分正从;四品以下,且有上中下阶;较为复杂。宋以后乃专以九品分正从。官品之外,封爵仍在。又有勋官、散官等,以处闲散无事的官员。此等乃国?#39029;?#24248;之典,和官品的作用,各不相同的。

                            官?#28023;?#21382;代虽厚薄不同,而要以近代之薄为最甚。古代大夫以上,各有封地。家之贫富,视其封地之大小、善恶,与官职的高下无关。无封地的,给之禄以代耕,是即所谓官俸。古代官?#28023;?#22810;用谷物,货币盛行以后,则钱谷并给。又有实物之给,又有给以公田的。明初尚有此制,不知何时废坠,专以银为官俸。而银?#22725;?#21512;甚高。清朝又沿袭其制。于是官吏多苦贫穷。内官如部曹等,靠印结等费以自活,外官则靠火耗及陋规。上级官不?#37196;?#30340;,则诛求于下属。京官又靠外官的馈赠,总而言之,都是非法。然以近代官俸之薄,非此断无以自给的。而有?#28982;?#20851;,收取此等非法?#30446;?#39033;,实亦以其一部分支给行政费用,并非全入私囊。所以官俸的问题,极为复杂。清世宗时,曾因官俸之薄,加给养廉银,然仍不足支持。现代的官?#28023;?#36739;之清代,已稍觉其厚。然?#21487;?#22833;之于薄。而?#24405;?#30340;公务员尤甚。又司法界的俸禄,较之行政界,不免相形见绌。这亦是亟须加以注意的。

                           

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